Me Louis Beauregard de Municonseil avocats
L’expropriation est un pouvoir d’exception, qui permet à des corps publics de s’approprier un immeuble ou un démembrement du droit de propriété sur un immeuble, pour des fins d’utilité publique, en contrepartie du versement d’une indemnité juste et préalable. L’article 952 du Code civil du Québec consacre ce principe :
Au Québec, la Loi sur l’expropriation québécoise(1) prévoit et encadre le processus d’expropriation, lorsqu’elle découle du Gouvernement du Québec ou de son pouvoir délégué et d’une municipalité. C’est le Tribunal administratif du Québec (ci-après « Tribunal ») qui a compétence.
Si l’expropriation découle du Gouvernement du Canada, il faut référer à la Loi sur l’expropriation canadienne.(2)
L’État est le corps expropriant par excellence : le Gouvernement du Canada et le Gouvernement du Québec ont tous deux le pouvoir d’exproprier, soit directement, ou en déléguant le pouvoir à des personnes sous sa compétence, par l’entremise de lois générales ou spéciales. En plus du Gouvernement (et ses ministères), les municipalités, les commissions scolaires et certains organismes, tels Hydro-Québec et les sociétés de transports sont des exemples de personnes détenant le pouvoir d’exproprier.
Au Québec, le Gouvernement peut contrôler les motifs d’intérêt général lors d’une expropriation exercée suite à la délégation de son pouvoir, par un arrêté en conseil énonçant les motifs justifiant l’expropriation. Par contre, les municipalités, communautés urbaines et régies intermunicipales et commissions scolaires exercent leur pouvoir d’expropriation de manière autonome, sans être soumises au contrôle du Gouvernement.
De manière générale, l’expropriation porte sur le droit de propriété d’un immeuble (bâtiment, terrain, lot) ou un démembrement du droit de propriété qui s’y rattache, telle une servitude (passage, construction, égout, aqueduc…).
En principe, l’expropriation pourra, de manière accessoire, viser des biens « meubles », mais ceux-ci devront être intimement liés à l’immeuble visé par l’expropriation, sauf dans les cas où la loi habilitante prévoit expressément la possibilité d’exproprier des biens meubles en particulier.
À titre d’exemple, la Loi sur les biens culturels permet l’expropriation de tout bien culturel reconnu ou classé, ce qui peut représenter une œuvre d’art, un bien archéologique ou historique. La Loi sur les cités et villes, le Code municipal, la Loi sur la Commission de la capitale nationale et la Loi sur les évêques catholiques romains sont d’autres lois où les biens meubles jugés utiles ou nécessaires à la réalisation des fins, missions et objets propres à l’expropriant, peuvent faire l’objet d’une expropriation. La Loi sur les infrastructures publiques est un exemple où il est prévu que la Société québécoise des infrastructures pourra exproprier les biens de « toute nature » utiles à la mission et mandat de la Société, qu’ils soient immeubles ou meubles.
L’expropriant devra adopter une résolution, un décret ou un règlement afin de procéder à une expropriation. Pour l’expropriation d’un immeuble, il doit déposer un plan et une description technique du lot à exproprier auprès du Tribunal et doit signifier un avis d’expropriation au propriétaire, qu’il devra ensuite publier au registre foncier du Québec dans les 20 jours de la signification.
Si des locataires ou occupants de bonne foi sont également présents sur les lieux expropriés, l’expropriant devra donner un avis à ceux-ci.
L’expropriant doit déposer une offre d’indemnité détaillée auprès du Tribunal.
Un exproprié qui reçoit un avis d’expropriation doit tout d’abord informer l’expropriant de la présence de locataires ou occupants sur les lieux expropriés, ainsi que les conditions de leur occupation (baux, ententes etc…). À défaut de le faire, l’exproprié pourra être tenu responsable des dommages subis par les locataires et/ou occupants. L’exproprié devra comparaître devant le Tribunal dans les 15 jours de la réception de l’avis d’expropriation.
Également, si l’exproprié exploite une entreprise sur l’immeuble exproprié, il est important qu’il le notifie à l’expropriant.
De son côté, l’exproprié doit également déposer une réclamation d’indemnité détaillée auprès du Tribunal.
Un avis de réserve pour fins publiques est le pouvoir d’un corps expropriant de « réserver » un immeuble avant de l’exproprier. En d’autres mots, il s’agit d’un mécanisme permettant au corps public détenant un pouvoir d’expropriation, de figer, à la date de l’imposition de la réserve pour fins publiques, un immeuble qu’il entend exproprier plus tard.
La durée d’un avis de réserve est de 2 ans, avec une possibilité de renouvellement de deux années additionnelles, pour un maximum de 4 ans.
L’imposition d’un avis de réserve a pour effet que le propriétaire de l’immeuble visé ne pourra effectuer aucune amélioration ou construction sur son immeuble durant la période couverte par l’avis de réserve, puisqu’elle « prohibe, pendant sa durée, toute construction, amélioration ou addition sur l’immeuble qui en fait l’objet, sauf les réparations.(3) L’article 70 de la Loi sur l’expropriation prévoit qu’il ne sera pas tenu compte, lors de la fixation de l’indemnité au moment de l’expropriation, des constructions, améliorations ou additions faites pendant l’imposition de la réserve.
L’imposition de l’avis de réserve se réalise par la signification de l’avis de réserve au propriétaire de l’immeuble et par son inscription au registre foncier du Québec. L’organisme ayant imposé un avis de réserve pourra l’abandonner en tout temps, en signifiant une déclaration à cet effet et en la déposant au bureau de la publicité des droits. La réserve prendra également fin par l’enregistrement d’un avis d’expropriation sur l’immeuble visé.
L’expiration de l’avis de réserve, ou son abandon, pourront donner ouverture au versement d’une indemnité au propriétaire, suivant le préjudice réellement subi et directement relié à l’imposition de la réserve. Cette indemnité sera établie par le Tribunal, suivant les principes de fixation de l’indemnité d’expropriation.
De plus, la Loi sur l’expropriation prévoit que si l’immeuble visé par la réserve est exproprié avant l’expiration de celle-ci, l’indemnité d’expropriation devra s’établir à la date de la signification de l’avis d’expropriation et non pas à la date de prise de possession.
Un propriétaire a le droit d’obtenir une indemnité juste et préalable lors de l’expropriation. Une telle indemnité sera fixée par le Tribunal, qui a compétence en vertu de la Loi sur l’expropriation, s’il n’y a pas entente entre l’expropriant et l’exproprié. Cette valeur est souvent, et de préférence, présentée par un évaluateur agréé, agissant à titre d’expert devant le Tribunal.
L’indemnité d’expropriation est composée de « l’indemnité principale » et de « l’indemnité accessoire ».
L’indemnité principale est l’indemnité qui correspond à la valeur du bien exproprié. Cette valeur du bien exproprié est établie selon la valeur au propriétaire (valeur spéciale à l’exproprié). On recherchera alors la valeur du bien pour l’exproprié et non pas seulement la valeur marchande objective du bien.
L’indemnité accessoire correspond à l’indemnité qui compense le préjudice subi directement de l’expropriation, tels que coûts directs de déménagement, l’acquisition de biens de remplacement, les frais d’expertise, les frais de réparation d’un nouvel immeuble, les frais de relocalisation. D’autres coûts, tels que les pertes de profits, les pertes d’opportunités commerciales, les perturbations d’affaires, les troubles et ennuis, les dommages au résidu, pourront être reconnus par le Tribunal comme étant de l’indemnité accessoire, mais il faudra faire la preuve de la relation directe entre ceux-ci et l’expropriation. La preuve de cette indemnité accessoire pourra se faire, parfois à l’aide de factures et estimés, mais aussi par l’entremise d’expertises.
Un locataire ou un occupant de bonne foi pourra également bénéficier d’une indemnité d’expropriation compensant le préjudice direct découlant de l’expropriation.
La Loi ne prévoit pas la date à laquelle l’indemnité d’expropriation doit être considérée, le Tribunal la fixe à la date de prise de possession identifiée par la Cour supérieure ou consentie par l’exproprié, selon le cas.
Dans le cas d’un immeuble résidentiel, l’expropriant devra verser au propriétaire 70 % du montant le plus élevé entre la valeur de l’évaluation municipale uniformisée et de l’offre détaillée de l’expropriant. Pour le locataire ou occupant de bonne foi, le versement devra équivaloir à 3 mois de loyer.
Dans le cas d’un immeuble commercial, industriel ou agricole, la Loi prévoit que c’est au Tribunal de fixer l’indemnité provisionnelle, suite à la présentation d’une preuve sommaire à cet effet. La méthode de calcul choisie pour déterminer la valeur de l’indemnité provisionnelle ne lie pas le Tribunal, ni les parties, dans la méthode à retenir pour fixer l’indemnité finale.
L’objectif de l’indemnité provisionnelle est de permettre à l’exproprié de poursuivre ses activités sans perturbations grave, et en ce sens, limiter les inconvénients et dommages de l’expropriation.
Dans l’éventualité où l’indemnité provisionnelle consentie serait supérieure à l’indemnité finale, l’exproprié devra rembourser le trop-perçu.
La Loi prévoit que l’expropriant ne peut prendre possession du bien avant 90 jours de la signification de l’avis d’expropriation et sans avoir payé l’indemnité provisionnelle. En général, le transfert de propriété se fait par l’inscription d’un avis de transfert de propriété.
Il est toutefois possible, pour l’exproprié, de demander à la Cour supérieure, par requête, un délai supplémentaire d’un maximum de 6 mois pour demeurer en possession du bien exproprié.
Contestation de l'expropriation
Il est possible, pour un exproprié, de contester le droit d’expropriation devant la Cour supérieure du Québec, dans les 30 jours de la signification de l’Avis d’expropriation, ce qui suspend les procédures entamées devant le Tribunal. À ce moment, c’est la Cour supérieure qui sera saisie des motifs de contestation de l’expropriation et l’expropriation ne pourra reprendre que lorsque la Cour supérieure aura rendu une décision en faveur de l’expropriant.
La Loi concernant le Réseau électrique métropolitain ne permet toutefois pas de contester le droit d’expropriation devant la Cour supérieure pour les expropriations entreprises en vertu de cette Loi.(4)
L’expropriation, en plus d’être un évènement qui peut s’avérer éprouvant pour l’exproprié, qui se voit forcé de se départir de sa propriété, est un processus complexe à bien des égards, tant au niveau des droits et obligations des parties, que dans la détermination de la valeur du bien exproprié et de l’indemnité totale à verser. Il est donc recommandé de consulter des professionnels spécialisés en la matière, tels avocats et évaluateurs agréés, qui sauront guider les parties dans les négociations et les représentations devant le Tribunal, afin de déterminer la juste indemnité.
(1) Loi sur l'expropriation québécoise, RLRQ c E-24
(2)Loi sur l'expropriation canadienne, L.R.C. (1985), ch. E-21
(3)Art. 69 de laLoi sur l'expropriation
(4)Art. 8
Dernière mise à jour au 10 février 2020
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